CORTE D'APPELLO DI CATANZARO
Sezione lavoro
La Corte, riunita in camera di consiglio, cosi' composta:
1. dott. Emilio Sirianni, Presidente;
2. dott.ssa Barbara Fatale, Consigliere relatore;
3. dott. Giovanni Filocamo, Consigliere,
nella causa in grado di appello iscritta, al numero 54 del ruolo
generale affari contenziosi dell'anno 2013 e vertente tra Regione
Calabria, in persona del Presidente in carica legale rappresentante
pro tempore, con l'avv. Manna Massimiliano, appellante, e Guerra
Antonietta, con l'avv. Pitaro Giuseppe, appellato, ha pronunciato la
seguente ordinanza ex art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, legge regionale Calabria n. 19/1999,
cosi' come modificato dall'art. 13, comma 1, legge regionale n.
22/2007;
Fatto e diritto
Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale di
Catanzaro, Guerra Antonietta esponeva: di essere stata assunta
dall'Associazione di Divulgazione Agricola «Argessa Cia» con
contratto di lavoro a tempo indeterminato dal 1° marzo 2000; che tale
Associazione si e' sciolta; di avere diritto, in base al disposto di
cui all'art. 10 della legge regionale n. 19/1999, come modificato
dall'art. 13 della legge regionale n. 22/2007, ad essere assunta alle
dipendenze della Regione Calabria.
Costituitasi, la Regione Calabria ha chiesto il rigetto del
ricorso evidenziando come tale disposizione legislativa sia in aperto
contrasto con la normativa regolante l'accesso al pubblico impiego
perche' l'eventuale assunzione comporterebbe il transito dal settore
privato a quello pubblico senza l'espletamento di un pubblico
concorso, cosi' come previsto dall'art. 97 della Costituzione.
Al termine del giudizio, il Tribunale di Catanzaro, rilevando
come l'art. 42, comma 4, legge regionale n. 15/2008 abbia fornito
alla norma in questione la seguente interpretazione autentica: «in
assenza di una associazione di divulgazione agricola disponibile a
proseguire il rapporto con il personale di cui alla medesima norma,
nel medesimo rapporto subentra, ai medesimi termini e condizioni, la
Regione Calabria», ed evidenziando la circostanza che la ricorrente
sia stata assunta non a seguito di una mera selezione ma di un vero e
proprio concorso assimilabile ad un concorso pubblico, ha disposto il
subentro della Regione Calabria nel pregresso rapporto di lavoro,
rimarcando, inoltre, come la Regione gia' finanziasse direttamente
l'associazione nelle spese per i dipendenti, in quanto, pur essendo
di natura privatistica, essa realizzava le finalita' di cui all'art.
11 della legge regionale n. 19/1999, ossia compiti istituzionali
della Regione.
Avverso tale sentenza promuove appello la Regione Calabria,
insistendo sull'illegittimita' della normativa de qua, in palese
contrasto, con il disposto di cui all'art. 97 della Costituzione.
La Corte, riunita in camera di consiglio, esaminati gli atti di
causa e sentito il relatore, ha ritenuto necessario invitare le parti
ad interloquire sulla legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge regionale n. 19/1999 cosi' come modificato dalla legge
regionale n. 22/2007, sotto il profilo della conformita' alle
disposizioni di cui agli articoli 97 e 117 della Costituzione.
Nel dettaglio, al fine di delibare circa la sussistenza del
diritto della sig.ra Guerra a proseguire con la Regione Calabria il
rapporto di lavoro in essere con la disciolta associazione di
divulgazione agricola, occorre procedere alla disamina delle seguenti
disposizioni:
art. 10, legge regionale Calabria n. 19/1999 cosi' come
modificato dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007;
art. 42, comma 4, legge regionale Calabria n. 15/2008;
art. 1, legge regionale Calabria n. 58/2012.
L'art. 10, legge regionale n. 19/1999 cosi' come modificato
dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007 prevede che «Nel
caso di volontario scioglimento di una o di tutte le associazioni di
divulgazione agricola il personale, unitamente alle attrezzature
delle UDA di competenza, e' assegnato ad altra associazione di
divulgazione agricola in grado di proseguire l'attivita' che ne abbia
fatto specifica richiesta, oppure rientra nella competenza gestionale
della Regione Calabria».
L'art. 42, comma 4, legge regionale n. 15/2008 prevede che
«L'articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19,
cosi' come modificato dall'articolo 13, comma 1, della legge
regionale 5 ottobre 2007, n. 22, s'interpreta nel senso che, in
assenza di un'associazione di divulgazione agricola disponibile a
proseguire il rapporto con il personale di cui alla medesima norma,
nel rapporto medesimo subentra, ai medesimi termini e condizioni, la
Regione Calabria, ferma restando la possibilita' in futuro di un
successivo passaggio ad un'associazione, che dovesse manifestare nel
prosieguo la propria disponibilita'. L'attuazione di tale dispositivo
non puo' comportare un incremento dei costi a carico del bilancio
regionale».
L'art. 1, legge regionale n. 58/2012 prevede che «L'articolo 10,
comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19 (Disciplina dei
servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria), cosi' come
modificato dall'articolo 13, comma 1, della legge regionale 5 ottobre
2007, n. 22, e cosi' come interpretato dall'articolo 42, comma 4,
della legge regionale 13 giugno 2008 n. 15, e' abrogato».
Nel caso di specie, dal momento che lo scioglimento
dell'associazione di divulgazione agricola e' intervenuto in epoca
anteriore all'entrata in vigore dell'art. l legge regionale n.
58/2012 - e dopo il 2008 -, trovano applicazione, ratione temporis,
l'art. 10, legge regionale Calabria n. 19/1999 cosi' come modificato
dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007, e l'art. 42, comma
4, legge regionale Calabria n. 15/2008.
Orbene, se da un lato e' pacifico tra le parti che non vi siano
altre associazioni di divulgazione disponibili a subentrare nel
rapporto di lavoro intrattenuto dalla sig.ra Guerra con «Argessa
Cia», e dall'altro e' chiaro il contenuto dell'art. 10, comma 2,
della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19 - che, per come
autenticamente interpretato dalla stesso legislatore regionale nel
2008, fa sorgere in capo al lavoratore il diritto a proseguire con la
Regione Calabria il rapporto lavorativo instaurato con l'Associazione
di divulgazione agricola -, si tratta di verificare se tale modalita'
di instaurazione di un rapporto alle dipendenze di una pubblica
amministrazione non sia in contrasto con le previsioni degli articoli
97 e 117 della Costituzione, dal momento che l'ente di diritto
privato che ha proceduto alla formale assunzione del dipendente non
e' tenuto al rispetto di procedure selettive di tipo concorsuale.
Risulta dunque evidente la rilevanza, nel caso in esame,
dell'avanzata questione di legittimita' costituzionale, essendo
evincibile dalla documentazione prodotta in atti che la procedura
selettiva cui ha partecipato la sig.ra Guerra per l'assunzione presso
l'associazione di divulgazione agricola, soggetto di diritto privato,
non risponde ai requisiti fissati dall'art. 97 della Costituzione (e
specificati anche nel testo unico n. 165/2001, all'art. 35),
difettando, il bando di concorso, degli essenziali requisiti di
pubblicita' che, in ossequio agli articoli 3 e 51 della Costituzione,
avrebbero consentito un'adeguata conoscibilita' dello stesso a tutti
i cittadini e legittimato la sua tendenziale equiparazione al bando
di indizione di un concorso pubblico.
L'art. 10 del bando in questione prevede infatti, come forma di
pubblicita', la sua esposizione presso le bacheche della
Confederazione italiana agricoltori della Calabria, dell'Assessorato
regionale all'agricoltura e degli uffici agricoli zonali; tuttavia,
le uniche pubblicazioni idonee a garantire una conoscenza ad ampio
spettro del bando, con la conseguente possibilita' di un libero
accesso per tutti i cittadini, sarebbero state quelle nella Gazzetta
Ufficiale della Regione e sul Bollettino Ufficiale della Regione.
Cio' posto, si osserva che l'impianto della legge regionale n.
19/1999 cosi' come modificato dalla legge regionale n. 22/2007 e
coordinato con il testo della legge regionale n. 13/2008, prevede che
la divulgazione agricola, collocata nell'ambito della materia dei
servizi di sviluppo agricolo trasferita alle regioni, dai decreti del
Presidente della Repubblica n. 11/72 e n. 616/77, recependo il
regolamento Cee n. 270/79 e i successivi regolamenti comunitari
attinenti ai servizi in agricoltura, costituisce una delle finalita'
che l'ente deve perseguire istituzionalmente, attraverso l'Agenzia
Regionale per lo Sviluppo e i Servizi in Agricoltura (ARSSA).
I dipendenti dell'ARSSA svolgono quindi dei compiti rientranti
fra quelli istituzionali della Regione. In virtu' di tale
considerazione diviene piu' agevole comprendere la ratio del sistema
normativo delineato dalla legge regionale in esame; sia per quanto
concerne il finanziamento diretto della Regione per le spese di detti
dipendenti, sia per la portata dell'art. 10 legge regionale cit.
I dubbi circa la legittimita' costituzionale delle disposizioni
da applicare nel caso in esame, dunque, scaturiscono dalla
constatazione che queste sono suscettibili di instaurare rapporti di
lavoro presso le pubbliche amministrazioni regionali, prescindendo
dal necessario ricorso alla forma del «concorso pubblico» sancita
dall'art. 97 della Costituzione.
Le norme regionali scrutinate, inoltre, non forniscono alcuna
specificazione in merito alla sussistenza degli eventuali requisiti
fissati dalla Corte costituzionale per potere ammettere deroghe al
principio del pubblico concorso, vale a dire la peculiarita' delle
funzioni che il personale svolge o specifiche necessita' funzionali
dell'amministrazione.
Infatti, con la sentenza n. 195 del 2010, la Corte
costituzionale, nell'affrontare una situazione similare a questa
oggetto di ricorso, ha statuito che: «Simili deroghe possono infatti
considerarsi legittime solo quando funzionali esse stesse alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano
peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle», ribadendo quanto gia' stabilito nella sentenza n. 293
del 2009: «L'art. 97, terzo comma, della Costituzione prevede che,
salvo i casi stabiliti dalla legge, "agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso". Cio' significa che la
"forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche
amministrazioni" (sentenza n. 363 del 2006) e' rappresentata da una
selezione trasparente, comparativa, basata esclusivamente sul merito
e aperta a tutti i cittadini in possesso di requisiti previamente e
obiettivamente definiti. Il rispetto di tale criterio e' condizione
necessaria per assicurare che l'amministrazione pubblica risponda ai
principi della democrazia, dell'efficienza e dell'imparzialita'. Il
concorso pubblico e', innanzitutto, condizione per la piena
realizzazione del diritto di partecipazione all'esercizio delle
funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini [...]. La
Costituzione ha accordato al legislatore la facolta' di derogare al
principio del concorso. Le deroghe legislative, tuttavia, sono
sottoposte al sindacato di costituzionalita', nell'esercizio del
quale questa Corte ha progressivamente precisato il significato del
precetto costituzionale. Innanzitutto, la Corte ha affermato che
anche le "modalita' organizzative e procedurali" del concorso devono
"ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di imparzialita'"
(sentenza n. 453 del 1990). Di conseguenza, non qualsiasi procedura
selettiva, diretta all'accertamento della professionalita' dei
candidati, puo' dirsi di per se' compatibile con il principio del
concorso pubblico. Quest'ultimo non e' rispettato, in particolare,
quando "le selezioni siano caratterizzate da arbitrarie forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi" (sentenza n. 194
del 2002). La natura comparativa e aperta della procedura e',
pertanto, elemento essenziale del concorso pubblico; procedure
selettive riservate, che escludano o riducano irragionevolmente la
possibilita' di accesso dall'esterno, violano il "carattere pubblico"
del concorso (sentenza n. 34 del 2004)».
La normativa regionale in esame, in sostanza, ha statuito che, in
seguito all'eventuale scioglimento di una delle associazioni di
divulgazione agricola, i' lavoratori alle sue dipendenze
proseguiranno il loro rapporto con un'altra associazione di
divulgazione agricola a cio' disponibile. Qualora tale ulteriore
associazione agricola manchi o non abbia dato la propria
disponibilita', sara' la Regione Calabria a subentrare nel rapporto
di lavoro, ai medesimi termini e condizioni.
Orbene, dette disposizioni consentono, di fatto, la possibilita'
della migrazione dal settore privato a quello del pubblico impiego
(alle dipendenze della Regione Calabria) anche in mancanza del previo
espletamento di un pubblico concorso o di una procedura selettiva
tendenzialmente equipollente, con l'ulteriore precisazione che, anche
qualora i lavoratori risultassero essere stati assunti in seguito
all'espletamento di procedure selettive e quindi vincitori di un
concorso (come nel caso del giudizio a quo), avrebbero comunque
partecipato ad una selezione indetta dalle varie associazioni
agricole, e non dalla pubblica amministrazione che, in base al
dettato della norma in questione, deve assumerli nell'ipotesi di
scioglimento di dette associazioni.
Nessuna precisazione pone infatti la normativa regionale in
merito ai requisiti che dovrebbero avere le procedure d'accesso
predisposte dalle associazioni agricole poi scioltesi per legittimare
l'eventuale transito dei loro lavoratori alle dipendenze
dell'amministrazione regionale, ne' tantomeno specifica, in ossequio
al costante orientamento espresso dalla Corte costituzionale, quali
siano le peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico che
consentirebbero una deroga al principio costituzionale di
riferimento.
Alla luce delle considerazioni che precedono, ritiene pertanto il
Collegio che la questione di legittimita' costituzionale delle
disposizioni di cui all'art. 10, legge regionale n. 19/1999 cosi'
come modificato dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007,
per contrasto con gli articoli 97 e 117 della Costituzione, sia non
manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza della posta questione di legittimita'
costituzionale, si aggiunge, a quanto gia' sopra evidenziato, che
essa non viene meno in virtu' dell'intervenuta abrogazione dell'art.
10 cit. per effetto, dell'art. 1 della legge regionale n. 58/2012.
Potrebbe, infatti, sollevarsi l'obiezione secondo cui l'eventuale
giudizio di legittimita' costituzionale si riveli inutiler datum: se
gli effetti delle sentenze di accoglimento della Consulta sono quelli
di espungere una norma dall'ordinamento, come se non fosse mai
esistita, con il solo limite dei rapporti giuridici gia' definiti,
inammissibile sarebbe un giudizio vertente su una norma gia'
abrogata.
Tale obiezione, in realta', puo' agevolmente superarsi, solo ove
si consideri la «perdurante rilevanza» della norma in questione ora
abrogata, sicuramente applicabile nel giudizio che deve essere deciso
da questo Collegio remittente, in virtu' del disposto dell'art. 11
delle disposizioni preliminari, che recita: «La legge non dispone che
per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo», sicche' l'eventuale
sentenza declaratoria di illegittimita' della norma (ora abrogata),
non puo' essere inutiliter data, in quanto suscettibile di spiegare
effetti immediati nel presente giudizio. in tal senso ha avuto piu'
volte modo di esprimersi la stessa Corte costituzionale sin da tempi
risalenti: «I due istituti giuridici dell'abrogazione e della
illegittimita' costituzionale delle leggi non sono identici fra loro,
si muovono su piani diversi, con effetti diversi e con competenze
diverse. Il campo dell'abrogazione inoltre e' piu' ristretto, in
confronto di quello della illegittimita' costituzionale, e i
requisiti richiesti perche' si abbia abrogazione per incompatibilita'
secondo i principi generali sono assai piu' limitati di quelli che
possano consentire la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
di una legge» (Corte costituzionale sentenza n. 1, 1956); pertanto il
sindacato di legittimita' e' esperibile «tutte le volte che di
"efficacia" ed "applicazione" della legge possa parlarsi,
indipendentemente, dall'avvenuta abrogazione della medesima, la quale
"efficace" ed "applicabile" resta, pur sempre, entro i limiti
consacrati dai principi regolanti la successione delle leggi nel
tempo» (Corte costituzionale, n. 4/1959).